摘 要：农业是国民经济稳定的基石，农业发展受政治、经济、人口、科技水平、资源环境等多重因素的影响。通过培育自耕农来保障粮食安全，一直是日本农政官员的奋斗目标。本文以构建新型农业经营主体为目的，采用质性研究和对比研究方法，探讨日本自耕农培育政策导入成因及存在问题。研究结果表明：日本通过自耕农培育来创建农业自立经营主体的目标并未彻底实现；日本农业存在农民减少及老龄化、兼业化，农产品自给率下降，农村活力丧失等一系列问题；农业规模化、集约化进程远低于政策预期。随着“三权分置”政策的贯彻实施，中国农村土地经营权流转和农民阶层分化加快。借鉴日本自耕农培育成功经验及失败教训，即采取努力保持乡村秩序稳定、坚持家庭经营在农业生产中的主导地位、积极培育新型农业经营主体以及提高机械化和社会化服务水平等措施，对推进中国农业土地适度规模经营具有重要意义。
1 引言
“土地是财富之母”,农业是国民经济稳定的基石，农业发展受政治、经济、人口、科技水平、资源环境等多重因素影响。在传统乡土中国，农业经营主体以佃农和自耕农为主，农地属于地主和部分农民私有。新中国成立后，经过土地改革，地主的土地所有权被剥夺，农民家庭成为农业经营的主体。后经过社会主义改造，土地又从农民私有演变为“三级所有、队为基础”的集体所有制，生产队成为“理想”中的农业经营主体。家庭承包经营制后，农民家庭又再次成为农业经营的主体。20世纪80年代中国开始出现土地流转活动，大量农村富余劳动力到城镇从事非农产业，“均田制”已不再是公平分配社会财富的尺度，通过土地流转提高普通农户的经营规模，让农民成为令人羡慕的职业，已成为“三农”政策的重要考量。中国农村历经土地革命→合作化运动→人民公社→家庭承包经营制→“三权分置”等频繁的制度变迁，企图通过改革发挥土地产权稳定预期和激励作用。早在2012年，党的十八大报告就提出构建新型农业经营体系，并强调培育新型经营主体的重要性。2013年，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,进一步鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场等经营主体流转。此后，构建新型农业经营主体的相关文件不断推出，如2020年一号文件提出，“加快补上农村基础设施和公共服务短板，重点培育家庭农场等新型经营主体”等内容。
日本《农地法》中的“自耕农”,指“根据农地或采草放牧地的所有权进行耕种或养畜的个人”,这里的“个人”事实上是以家庭为单位的，适用于家庭其他成员。因此，自耕农经营有时也可称之为农户经营、家庭经营或家庭农场。日本自耕农培育政策导入初始阶段的“自耕农”,与中国家庭联产承包责任制下的“小农户”相类似，经营着相对较小的农业土地面积，日益不能满足不断增长的物质生活需求；而近代日本农业经营的主体——中坚“自耕农”,与当前中国重点培育的新型农业经营主体——家庭农场，属性相同，作用类似，都以中型化的农业土地经营面积为生活依托。农业现代化进程也是农业经营主体不断分化与重塑的过程。中国农民阶层不断分化，一部分农民选择留守乡村，成为家庭农场主、农业工人等；另一部分农民则流转土地经营权进入城市，成为城市工人、企业家等，寻求现代生活方式。而一些工商企业早已进入农业生产领域，成为新型农业经营主体，且涉农企业数量呈不断增长态势。因此，现阶段中国农业经营主体可概括为三种：①小农户。即依靠家庭成员经营从集体承包的有限土地，小农户保守、抵制市场竞争与变革，分散经营导致地界纠纷过多、机械化水平低下。②涉农企业。即工商企业从农户或村集体购买土地经营权，招募农业工人，从事农业生产经营；大农场拥有分工带来的专业化和规模经济优势，但由于监督困难或成本太高，成员偷懒现象时有发生。③家庭农场。即小农户以自家劳动力所能耕作的范围为限，通过流转土地经营权增加耕作面积，代表着农业土地适度规模经营的合意方式；政府文件政策中的专业大户，理应属于家庭农场的范畴。
关于日本自耕农的相关研究集中于自耕农培育政策导入的历史背景[1,2,3]、效果评价[4,5,6],自耕农内涵变迁[7,8,9,10],自耕农自身发展困境[11,12,13],自耕农对农业现代化的阻滞作用[14,15,16],农业生产性服务组织对自耕农生产绩效的促进作用[17,18]等方面。但在目前社会发展与技术进步下，日本新型农业经营主体究竟是以自耕农为主还是以现代涉农企业为主并没有详细论述。改革开放以来，中国农业人口持续不断地涌入城市，城镇化导致农村人口减少及老龄化、农地减少及经营小型化，农产品自给率下降，农村活力丧失等，中国正历经与近代日本相似的农业现代化进程。本文旨在通过论述日本农政官员企图通过培育自耕农这一单一农业经营主体来保障粮食安全的目的并未达到预期，日本农业与农村仍然处于危机状态，揭示日本自耕农自身发展的局限性及日本农业经营主体为适应农业现代化发展而不断演变的历史逻辑性，探讨新时期中国新型农业经营主体构建，以及多维经营主体，即家庭农场、涉农企业、兼业农户并存的可行性及科学性，以期实现“内卷化”的小农经营向农业土地适度规模经营转变，使农业领域出现更多新型中产阶段，促进农民充分就业、社会安定和财富的公平分配。
2 日本小农经营体制的形成及问题
2.1 日本小农经营体制的形成
2.1.1 江户时期封建领主土地所有制
江户时期(1603—1868年)实行幕藩体制，农业是支撑幕藩体制的基础产业。将军拥有国家全部的土地所有权，并把除自留领地外的土地分封给手下大名，被称为“封建领主土地所有制”。封建领主把土地租给农民，通过收取高额贡租对农民进行掠夺，农民拥有耕种权而领主拥有征租权。始于中世纪末期至江户初期的兵农分离政策，使武士阶层脱离农村居住在城下町(1),农民身份被定格于农业生产，土地生产力通过“石高”(2)来体现，这一政策打破了中世庄园土地统治方式，封建小农经营体制得以确立。持有土地耕种权的百姓被称为“持高百姓”或“本百姓”;不持有土地耕种权的百姓被称为“无高百姓”或“水吞百姓”,即通常意义上的佃农。
为了保护农民的耕种权及领主的征租权，防止百姓贫富分化，维持封建小农经营体制，幕府于1643年颁布《田地永久买卖禁止令》,禁止土地的“永久性买卖”,即不仅农民的土地买卖权(3)被限制，大名、旗本、寺院等统治者对自己领国或“知行地”(4)的自由买卖权(5)也被限制；并通过检地(6)清理土地权利的多重性和复杂性，将土地耕种权交给农民；领主对土地仅有征租权，一定程度上保护了农民，使其安心于农业生产。1673年，幕府颁布《田地分割禁止令》,规定“……所持田地数量如名主(7)少于二十石(8),百姓少于十石则禁止分割……”;1713年又将分地限制数额修订为石高十石、耕地面积一町(9)。由此可以看出，幕府对农业经营的构想是收成在十石、耕地面积在一町左右的小农经营。
2.1.2 明治时期土地私有制
(1)“地租改正”的内容
1867年，江户幕府第十五代将军德川庆喜将江户幕府统治了近300年的统治权交还朝廷，被称为“大政奉还”,但德川庆喜并没有将管辖土地奉还朝廷。之后，新政府通过一系列“奉还版籍”战争，收缴了将军、大名等封建领主的领地，并延续了江户时期的土地贡租制度。明治初期，日本百废待兴，城市街道改造、工厂与学校建设等无不需要巨额资金投入。因此，新政府的当务之急是稳定财政收入，将实物贡租改为货币贡租，统一税收标准，被称为“地租改正”。1872年，政府公布《解除土地永久买卖禁令》,废除江户幕府时期的田地永久买卖禁止令，准许土地自由买卖，以法律形式确定了土地私有权；大藏省设立“地租改正局”,先后发布《土地交易之时发行地券》和《向所有土地发行地券》,向土地所有者发放土地证，从法律上承认农民的土地所有权，明确了土地纳税责任者。1873年，政府公布《上谕》《太政官布告第272号》等五个文件组成的地租改正系列法，废除田地贡租旧制，以地券调查决定土地价格，即通过测量土地面积、勘察土地等级、认定土地产量来计算土地价格，以地价的3%作为地租。
“地租改正”之初，明治政府让农民自行丈量土地面积、申报土地产量，经地方官厅审核后发放土地地券。由于申报可获得土地所有权，江户时期为逃避地租而被隐瞒的土地经农民申报得到政府承认，土地面积比“地租改正”之前增长了50%[19]。但即便土地面积增加，按照农民自行申报产量估算税收，也无法完成既定税收目标额，即“维持旧贡租额”。为缓解财政危机，明治政府硬性规定“强制税米”,并通过“强制税米”计算地价来收取地租。“强制税米”远高出农民自行申报产量，加上米价暴跌导致多数农民生活困难，农民起义不断暴发，政府不得不将地租降为地价的2.5%。“地租改正”后，明治政府废除了土地自由耕种禁止令，农业生产结构开始出现变化，经济作物种植数量显著提升。
(2)寄生地主制的形成
明治时期，工业化的原始资本积累除掠夺农民外别无他策。明治前期对工商资本的保护推动了农民分化，产生了大土地所有者及大量佃农。“地租改正”否定了江户时期领主土地所有制，按照“一地一主”原则完成了土地私有化，却在法律上否定了佃农对土地的权利，并容忍地主对佃农征收高额实物地租，为寄生地主制创造了条件。寄生地主在江户中后期已经存在，江户幕府在新田开发过程中曾招募町人，并利用町人财力填补开发费用，町人居住在城下町，将新开发土地租给无地、少地农民，导致寄生地主出现及佃农增多。
明治时期农民租税负担为同期欧洲列强国家的2～5倍[5],即使与江户时期相比，农民负担并未明显削减。高额地租使农民难以进行农业生产的资本积累，“过小农”无法承受经营、生活压力和高利贷者盘剥而走向破产边缘，商人及大土地所有者开始收购土地，小农不得不放弃土地而成为佃农，租佃土地占比不断上升。随着明治政府“殖产兴业”政策的推进，资本主义工商业得以迅速发展。基于比较收益，多数地主资本并没有投向农业，而是投向高利润、周转快的工商业，地主转化为产业资本家，不再从事农业生产并居住在城市，寄生地主制逐步形成。明治前期之后自耕农数量不断减少，1887年自耕农与佃农所占比例为66%、34%,而1905年分别为55%、45%[6]。自耕农仅靠自有土地已经无法维持正常生活，不得不租佃地主土地，明治中后期兼业农户数量不断增加(表1)。
1 引言
“土地是财富之母”,农业是国民经济稳定的基石，农业发展受政治、经济、人口、科技水平、资源环境等多重因素影响。在传统乡土中国，农业经营主体以佃农和自耕农为主，农地属于地主和部分农民私有。新中国成立后，经过土地改革，地主的土地所有权被剥夺，农民家庭成为农业经营的主体。后经过社会主义改造，土地又从农民私有演变为“三级所有、队为基础”的集体所有制，生产队成为“理想”中的农业经营主体。家庭承包经营制后，农民家庭又再次成为农业经营的主体。20世纪80年代中国开始出现土地流转活动，大量农村富余劳动力到城镇从事非农产业，“均田制”已不再是公平分配社会财富的尺度，通过土地流转提高普通农户的经营规模，让农民成为令人羡慕的职业，已成为“三农”政策的重要考量。中国农村历经土地革命→合作化运动→人民公社→家庭承包经营制→“三权分置”等频繁的制度变迁，企图通过改革发挥土地产权稳定预期和激励作用。早在2012年，党的十八大报告就提出构建新型农业经营体系，并强调培育新型经营主体的重要性。2013年，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,进一步鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场等经营主体流转。此后，构建新型农业经营主体的相关文件不断推出，如2020年一号文件提出，“加快补上农村基础设施和公共服务短板，重点培育家庭农场等新型经营主体”等内容。
日本《农地法》中的“自耕农”,指“根据农地或采草放牧地的所有权进行耕种或养畜的个人”,这里的“个人”事实上是以家庭为单位的，适用于家庭其他成员。因此，自耕农经营有时也可称之为农户经营、家庭经营或家庭农场。日本自耕农培育政策导入初始阶段的“自耕农”,与中国家庭联产承包责任制下的“小农户”相类似，经营着相对较小的农业土地面积，日益不能满足不断增长的物质生活需求；而近代日本农业经营的主体——中坚“自耕农”,与当前中国重点培育的新型农业经营主体——家庭农场，属性相同，作用类似，都以中型化的农业土地经营面积为生活依托。农业现代化进程也是农业经营主体不断分化与重塑的过程。中国农民阶层不断分化，一部分农民选择留守乡村，成为家庭农场主、农业工人等；另一部分农民则流转土地经营权进入城市，成为城市工人、企业家等，寻求现代生活方式。而一些工商企业早已进入农业生产领域，成为新型农业经营主体，且涉农企业数量呈不断增长态势。因此，现阶段中国农业经营主体可概括为三种：①小农户。即依靠家庭成员经营从集体承包的有限土地，小农户保守、抵制市场竞争与变革，分散经营导致地界纠纷过多、机械化水平低下。②涉农企业。即工商企业从农户或村集体购买土地经营权，招募农业工人，从事农业生产经营；大农场拥有分工带来的专业化和规模经济优势，但由于监督困难或成本太高，成员偷懒现象时有发生。③家庭农场。即小农户以自家劳动力所能耕作的范围为限，通过流转土地经营权增加耕作面积，代表着农业土地适度规模经营的合意方式；政府文件政策中的专业大户，理应属于家庭农场的范畴。
关于日本自耕农的相关研究集中于自耕农培育政策导入的历史背景[1,2,3]、效果评价[4,5,6],自耕农内涵变迁[7,8,9,10],自耕农自身发展困境[11,12,13],自耕农对农业现代化的阻滞作用[14,15,16],农业生产性服务组织对自耕农生产绩效的促进作用[17,18]等方面。但在目前社会发展与技术进步下，日本新型农业经营主体究竟是以自耕农为主还是以现代涉农企业为主并没有详细论述。改革开放以来，中国农业人口持续不断地涌入城市，城镇化导致农村人口减少及老龄化、农地减少及经营小型化，农产品自给率下降，农村活力丧失等，中国正历经与近代日本相似的农业现代化进程。本文旨在通过论述日本农政官员企图通过培育自耕农这一单一农业经营主体来保障粮食安全的目的并未达到预期，日本农业与农村仍然处于危机状态，揭示日本自耕农自身发展的局限性及日本农业经营主体为适应农业现代化发展而不断演变的历史逻辑性，探讨新时期中国新型农业经营主体构建，以及多维经营主体，即家庭农场、涉农企业、兼业农户并存的可行性及科学性，以期实现“内卷化”的小农经营向农业土地适度规模经营转变，使农业领域出现更多新型中产阶段，促进农民充分就业、社会安定和财富的公平分配。
2 日本小农经营体制的形成及问题
2.1 日本小农经营体制的形成
2.1.1 江户时期封建领主土地所有制
江户时期(1603—1868年)实行幕藩体制，农业是支撑幕藩体制的基础产业。将军拥有国家全部的土地所有权，并把除自留领地外的土地分封给手下大名，被称为“封建领主土地所有制”。封建领主把土地租给农民，通过收取高额贡租对农民进行掠夺，农民拥有耕种权而领主拥有征租权。始于中世纪末期至江户初期的兵农分离政策，使武士阶层脱离农村居住在城下町(1),农民身份被定格于农业生产，土地生产力通过“石高”(2)来体现，这一政策打破了中世庄园土地统治方式，封建小农经营体制得以确立。持有土地耕种权的百姓被称为“持高百姓”或“本百姓”;不持有土地耕种权的百姓被称为“无高百姓”或“水吞百姓”,即通常意义上的佃农。
为了保护农民的耕种权及领主的征租权，防止百姓贫富分化，维持封建小农经营体制，幕府于1643年颁布《田地永久买卖禁止令》,禁止土地的“永久性买卖”,即不仅农民的土地买卖权(3)被限制，大名、旗本、寺院等统治者对自己领国或“知行地”(4)的自由买卖权(5)也被限制；并通过检地(6)清理土地权利的多重性和复杂性，将土地耕种权交给农民；领主对土地仅有征租权，一定程度上保护了农民，使其安心于农业生产。1673年，幕府颁布《田地分割禁止令》,规定“……所持田地数量如名主(7)少于二十石(8),百姓少于十石则禁止分割……”;1713年又将分地限制数额修订为石高十石、耕地面积一町(9)。由此可以看出，幕府对农业经营的构想是收成在十石、耕地面积在一町左右的小农经营。
2.1.2 明治时期土地私有制
(1)“地租改正”的内容
1867年，江户幕府第十五代将军德川庆喜将江户幕府统治了近300年的统治权交还朝廷，被称为“大政奉还”,但德川庆喜并没有将管辖土地奉还朝廷。之后，新政府通过一系列“奉还版籍”战争，收缴了将军、大名等封建领主的领地，并延续了江户时期的土地贡租制度。明治初期，日本百废待兴，城市街道改造、工厂与学校建设等无不需要巨额资金投入。因此，新政府的当务之急是稳定财政收入，将实物贡租改为货币贡租，统一税收标准，被称为“地租改正”。1872年，政府公布《解除土地永久买卖禁令》,废除江户幕府时期的田地永久买卖禁止令，准许土地自由买卖，以法律形式确定了土地私有权；大藏省设立“地租改正局”,先后发布《土地交易之时发行地券》和《向所有土地发行地券》,向土地所有者发放土地证，从法律上承认农民的土地所有权，明确了土地纳税责任者。1873年，政府公布《上谕》《太政官布告第272号》等五个文件组成的地租改正系列法，废除田地贡租旧制，以地券调查决定土地价格，即通过测量土地面积、勘察土地等级、认定土地产量来计算土地价格，以地价的3%作为地租。
“地租改正”之初，明治政府让农民自行丈量土地面积、申报土地产量，经地方官厅审核后发放土地地券。由于申报可获得土地所有权，江户时期为逃避地租而被隐瞒的土地经农民申报得到政府承认，土地面积比“地租改正”之前增长了50%[19]。但即便土地面积增加，按照农民自行申报产量估算税收，也无法完成既定税收目标额，即“维持旧贡租额”。为缓解财政危机，明治政府硬性规定“强制税米”,并通过“强制税米”计算地价来收取地租。“强制税米”远高出农民自行申报产量，加上米价暴跌导致多数农民生活困难，农民起义不断暴发，政府不得不将地租降为地价的2.5%。“地租改正”后，明治政府废除了土地自由耕种禁止令，农业生产结构开始出现变化，经济作物种植数量显著提升。
(2)寄生地主制的形成
明治时期，工业化的原始资本积累除掠夺农民外别无他策。明治前期对工商资本的保护推动了农民分化，产生了大土地所有者及大量佃农。“地租改正”否定了江户时期领主土地所有制，按照“一地一主”原则完成了土地私有化，却在法律上否定了佃农对土地的权利，并容忍地主对佃农征收高额实物地租，为寄生地主制创造了条件。寄生地主在江户中后期已经存在，江户幕府在新田开发过程中曾招募町人，并利用町人财力填补开发费用，町人居住在城下町，将新开发土地租给无地、少地农民，导致寄生地主出现及佃农增多。
明治时期农民租税负担为同期欧洲列强国家的2～5倍[5],即使与江户时期相比，农民负担并未明显削减。高额地租使农民难以进行农业生产的资本积累，“过小农”无法承受经营、生活压力和高利贷者盘剥而走向破产边缘，商人及大土地所有者开始收购土地，小农不得不放弃土地而成为佃农，租佃土地占比不断上升。随着明治政府“殖产兴业”政策的推进，资本主义工商业得以迅速发展。基于比较收益，多数地主资本并没有投向农业，而是投向高利润、周转快的工商业，地主转化为产业资本家，不再从事农业生产并居住在城市，寄生地主制逐步形成。明治前期之后自耕农数量不断减少，1887年自耕农与佃农所占比例为66%、34%,而1905年分别为55%、45%[6]。自耕农仅靠自有土地已经无法维持正常生活，不得不租佃地主土地，明治中后期兼业农户数量不断增加(表1)。
表1 明治时期农业经营体(农户)总数及兼业变化
数据来源：《農林センサス累年統計」,日本農林水產省ホームページ。
2.2 小农经营体制的矛盾和问题
小农经营占主导地位的日本农业，在“营利性”方面始终存在问题。1910年土地面积在5公顷以下的农户占98.69%,1公顷以下的农户占70.53%(10)。明治政府维护地主与佃农之间的半封建关系，导致基于大农制经营的劝农政策与小农经营的生产实践相脱节。第一次世界大战期间，身处“主战场外”的日本成为军需物资供给地，资本主义工商业得以迅速发展，逐步完成了从农业社会向工业社会的转变。日本大米需求稳步增长，消费需求增加量通过耕地面积扩大及单位产量提高来弥补。1897年前日本的粮食自给率一直保持在100%及以上，但日俄战争期间(1898—1907年),日本大米的人均消费增加了20%,粮食自给率下降到94%[8]。寄生地主制下以租佃关系为主导的小农经济体制，受制于生产规模及经营的扩大，已无法通过自身能力达到提高农业生产力目的。
寄生地主制使农业经营处于“过小农”状态，加上商品经济向农村扩散，摧毁了自给自足的自然经济，农民不得不在农闲时通过兼业来维持生活。第一次世界大战前多数小型工厂布局在农村，对雇佣劳动者的需求停留在流动性、补充性上，大部分来自农民的兼业劳动。第一次世界大战后日本进入重化工业发展阶段，对雇佣劳动者的需求转化为长期性、固定性，涌入城市的农民数量不断增加，成为大中型企业长期雇佣工人的主要来源。不健全的市场扩张和第一次世界大战后世界性的经济危机，导致日本市场需求萎缩、生产面临严重过剩，并波及农业领域。生丝、蚕茧、大米价格持续暴跌，地主和农民都面临着巨大的生活危机。
3 日本自耕农制度的建立
3.1 自耕农制度的初步导入
高额地租及租佃权的不稳定性使佃农难以或不愿追加农业投入，而在比较收益下寄生地主更愿意将资本投向工商企业；实物地租束缚了佃农作物生产的自由，阻碍了农业商品化发展[1]。1920年，租佃制度调查委员会通过实地调研，认为日本农业处于自耕农不断减少、佃农不断增加的趋势，地主与佃农之争会扰乱农村秩序。为消除寄生地主制对农业生产的消极性，农业政策开始从“保护地主权利”向“创建自耕农”转变，且佃农的减租诉求得到一定程度认可。地主陷入佃租减少、租税增加困境，出现把租佃地强行卖给佃农的趋势，并把卖地款投资股票及市区土地，或向工商及金融业渗透，土地在50公顷以上的大地主的数量持续减少。1924年日本政府出台《租佃调解法》,意图通过法律程序调解租佃争议，并一度使租佃斗争得以缓解；同年出台《自耕农创建计划大纲》,针对农民购入自耕土地资金，政府给予低息贷款支持。1926年出台《自耕农创建维持补助规则》,持续支持佃农向自耕农转化。
1929年，纽约股票市场价格暴跌，世界性经济危机爆发，资本主义国家市场竞争日趋激烈，并导致法西斯军国主义出现。为摆脱国内经济困境，日本开始侵略中国东北。战略物资需求驱动自由竞争资本主义向国家垄断资本主义转型，加剧了产业之间的非均衡发展，军工产业得到扶持而不断发展壮大。农村青壮年持续向军工产业转移，农业劳动力严重不足，农民收入持续降低，1931年仅为1926年的38.5%[20]。农业收入甚至不够支付生产成本，农民生活依靠兼业收入也难以为继，再加上通货膨胀和自然灾害，农村经济处于崩溃边缘，并孕育出狭隘的“农本主义”。农民要求削减负债、降低租税、提高农产品价格、对农资进行补贴等“农村救济请愿运动”在日本各地不断上演。为了减少佃农斗争、理顺农地关系，1938年《农地调整法》公布实施，地主的土地所有权被弱化的同时，佃农的土地使用权得到法律保护。其主要内容有：为了扩大自耕农数量，政府要求地主转让土地，并强制征购地主手中未开垦的土地；承租人有权拒绝中断租佃关系，当地主自行将土地另租或卖予第三者时，承租人可以对第三者主张土地物权[20]。第二次世界大战期间将近17.5万公顷的农地转为自耕地，但日本租佃土地占比仅从1937年的46.4%降至1945年的43.5%,租佃农户占比同样没有明显改善[21]。为了配合《农地调整法》的实施执行，日本政府1939颁布《佃租统制令》、1941年颁布《临时农地价格统制令》,通过敕令方式对佃租及农地价格进行严格控制，防止地价升高阻滞自耕农政策实施。
3.2 自耕农制度的持续推进
第二次世界大战期间以粮食生产为中心的农业政策，使日本农业脱离了商业性发展方向，加上农资及劳动力减少，粮食不足已成为常态。1945年日本战败，广大百姓面临通货膨胀、失业，加上殖民地粮食通道被斩断，不得不在饥饿中迎来军国体制的崩溃。1945年12月，为解决租佃斗争和粮食危机，整理零星农业经营业态，解放被奴役的佃农，进一步推动自耕农创建事业，日本政府在盟军司令部的敦促和指导下，对1938年颁布的《农地调整法》进行第一次修正，出台第一次农地改革法案《农地调整法中改正法律》(1945年12月28日法律第64号)。该修正法案规定地主能够保留的租佃面积为“敕令规定的面积”,规定之外的租佃农地用来创建自耕农所用。在“敕令规定的面积”上，有政府主张的全国“平均5公顷”与议会主张的全国“最低4公顷”两个标准，各都道府县根据本地耕地面积总量、自耕农最高标准面积、农作物及农地价格，计算地主可保留的租佃土地面积。为了公平、经营安定及提高自耕农户数量，成立由地主、自耕农、佃农各5名成员组成的市町村农地委员会；政府继续对农地价格进行控制，且对自耕农购入土地提供长期贷款；以货币佃租取代实物佃租，避免佃农受通货膨胀影响而消解其转化为自耕农的机会，保证佃农转为自耕农后不再沦为佃农。由于没有彻底排除农业体制中存在的封建残余，这次农地改革不仅受到国内外舆论的批评，同时也受到地主阶层的顽强抵抗。
为彻底排除封建残余，谋求耕种者地位安定，持续提高农业生产力，日本政府于1946年10月对《农地调整法》进行第二次修正，出台第二次农地改革法案，即《农地调整法中改正法律》(1946年10月21日法律第42号)及《自耕农创建特别措施法》。与第一次相比，第二次农地改革彻底贯彻解体地主制度及创建自耕农精神，增加的主要内容有：超过一定面积的个人或法人自耕地，在耕种不充分的前提下，可以被收购用于其他自耕农创建事业；地主的租佃地保留面积以“全国平均1公顷”为标准，地主的自耕地限制面积以“全国平均3公顷”为标准，各都道府县根据本地地主平均土地面积及经营土地面积比例计算地主可保留的租佃和自耕土地面积。可见，第二次农地改革中的解放对象不仅局限于租佃地，而且扩展到自耕地；地主保留的租佃面积从平均5公顷降到平均1公顷，且对地主自耕地的保留做出了明确限制，因此农地解放的面积大大增加。
1945—1950年，日本政府先后对《农地调整法中改正法律》及《自耕农创建特别措施法》进行了7次修订，并推出相关法令、敕令、告示等几十个。但全国各地一万多市町村农地委员会对土地改革的热情迥异，致使1948年9月农地改革到期时仍有11.2%的农地解放计划没有完成。1950年6月，解放农地约194.2万公顷，完成政府计划的97.1%,全国多数租佃地已转移到耕种者手中。自耕农、兼业农、佃农户数占农户总数比重从1941年的27.5%、40.9%、28.0%,转变为1949年的55.0%、35.1%、7.8%;租佃地占全部耕地面积比重从1941年的46.0%,转变为1949年的13.1%;佃租负担所占农户总负担比重从1941年的79.2%,转变为1949年的0.4%[22]。1960年，自耕农比重又上升为75.2%,自耕农耕种面积比重提高至93.3%[1]。在自耕农创建过程中，寄生地主由于担心租佃纠纷及地价下跌，急于卖掉土地；而政府又通过敕令对农地价格进行控制，几乎以零地价收购不在村地主及在村地主限度以外的土地，并以对等价格贩卖给佃农。寄生地主制存在的基础被彻底摧毁，明治维新后主导日本农业经营的租佃关系日渐式微。
3.3 自耕农培育政策的系统总结
3.3.1 促进了农业经济发展和社会进步
始于明治初期的“地租改正”,虽然通过法律明确了土地私有权，但忽视了耕种者权益，土地成为地主向佃农征收高额实物佃租的载体。自耕农制度打破了持续数世纪奴役农民的经济枷锁，开创了封建租佃农业走向近代自立农业的正确路径，基本实现了“耕者有其田”的农政奋斗目标，激励了农民生产积极性和参政权利；帮助有离农希望的农户走向城市，过小零星农业经营得以改善和基本消除，水利基础设施得以建设，农业生产率及农民收入得以提高，迅速解决了第二次世界大战后面临的饥饿问题；农业生产结构、农村生活环境得到显著改善；作物生产由自家消费逐步转向市场营销，农业商业化程度不断提高。自耕农培育政策排除了通向民主进程的经济障碍，解放了处于奴役地位的佃农，由佃农转化为自耕农的过程也是日本农村、农业走向民主化、现代化的过程。第二次世界大战后日本农业部门的平均增长率为2.3%,并不逊色于西方发达国家[20]。
3.3.2 培育自立自耕农的目的并未彻底实现
通过培育自耕农来保障粮食安全，一直是日本农政官员的奋斗目标，但这一创建农业自立经营主体的目标并未彻底实现。由于农民恋土情结较重，加上自身能力不足，“综合农政”中离农政策所带来的只是高龄专业农户与兼业农户的增加，农业规模化、集约化进程远低于政策预期，农业土地小规模经营模式制约着日本农业的规模经济效益[4]。通过农地改革，曾经的佃农转变为自耕农，但多数农户的耕种面积在0.3～1.0公顷，并没有改变因耕地分散而导致的零星农业经营本质；并且农地改革并不彻底，1949年，日本全境仍有13.1%的租佃农地及7.8%的纯佃农存在(11)。
为维持改革成果，日本于1952年7月颁布《农地法》,认为只有推进集所有、经营、劳动三位一体的自耕农制度，积极培育中坚自耕农，即中等经营规模的农户，才能防止农地经营的零星化。为扩大中坚自耕农数量，《农地法》明确规定，“如果自耕农计划获取的土地面积，超出其所在都道府县规定的面积，将不予许可”。而都道府县规定的面积上限平均3公顷，下限平均0.3公顷；北海道规定的面积上限平均12公顷，下限平均2公顷。由此可知，日本理想中坚自耕农的土地经营面积内地为0.3～3.0公顷、北海道为2～12公顷，但该面积范围的限定并不具备坚实的理论支撑。为了夯实中坚自耕农的基础，《农地法》规定租佃地的自耕地以及新开发的少量农地，将优先分配给中坚农户，即优先排除大面积经营农户，其次内地0.3公顷、北海道2公顷以下农户将不能获取农地。少地农户被剥夺了增加土地的权利，只能走向非农部门谋生，严重影响了社会公平。
3.3.3 农业规模经营理念难以有效贯彻实施
农地改革伴随着明显的平均主义倾向，自耕农制度阻碍了农业规模经营的扩大。1960年日本农户平均耕地面积仅为1公顷左右，尚未达到第二次世界大战前的水平，农田水利设施、农业机械难以有效利用，农业生产成本居高不下。第二次世界大战后日本工农从业者之间的收入差距不断被拉大，部分官员认为零星农耕模式导致农民收入低，主张通过集团化、机械化扩大农业生产规模，提高劳动生产率和土地产出率，进而缩小工农收入差距。
规模化农业生产必须以农地流转为前提，《农地法》对规模经营的阻滞作用凸显。1961年政府出台《农业基本法》,其规模经营理念对《农地法》中自耕农理念构成冲击。1962年日本政府第一次修订《农地法》,虽然仍然强调自耕农理念，但农业经营主体中加入农业生产法人内容，即不仅是农户、工商企业等也可从事农业生产活动；并在限定条件下取消了农业生产法人经营农地面积的上限，旨在促进农地流转、扩大农业经营规模。但“耕者有其田”的自耕农理念限制了农地流转，而扩大农业经营规模需要促进土地流转，日本农业政策不得不在两者之间寻求平衡。此后，《农地法》又经过1970年的第二次修订、1980年的第三次修订，加上1969年颁布的《农业振兴地区整备法》、1980年颁布的《农业经营基础强化促进法》等，政府不断调整农业政策，试图消解对农地利用的各种制约因素，放松对农地租赁、买卖关系的限制，促进农地流转集中、扩大农业经营规模。但日本农业并未彻底完成从注重土地所有权向土地高效利用的有效转化。在1993年乌拉圭回合《农业协定》达成前，日本对农业的财政补贴每年达400亿美元左右[23]。日本农户的耕种面积不到美国农户1%,却拥有与美国农户相当的收入，巨额补贴掩盖了日本农户经营效率低下的事实。
4 日本经验对中国构建新型农业经营主体的启示
4.1 新型农业经营主体以家庭农场为主导
一般而言，自耕农经营面积扩大到一定程度后被称之为家庭农场。日本政府以培养1.5～2.0公顷的农户作为农业自立经营目标。1997年7月，日本政府公布《食品·农业·农村基本法》,目的是培养高效、安定的农业经营主体，即农业从业者的劳动时间、平均收入与非农从业者基本相同；并计划到2000年，日本一半以上农地由高效率、高收益的大规模农业经营主体承担。但2000年年末，日本3～5公顷的农户占4.4%、5～10公顷的农户占1.6%、10公顷以上的农户占0.3%(12),由高效、安定的农业经营主体承担农业生产的目标并未实现。而即使像美国、加拿大等土地资源丰富的国家，其公司制大农场也多由家庭农场联合组成，家庭农场在农业经营方面的优越性不言而喻。
家庭农场是中国未来农业经营主体的主导模式。早在2014年，中央印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》,就明确提出土地流转要兼顾效率与公平，既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，从中国人多地少、农村千差万别的实际出发，防止脱离实际的追求超大规模经营倾向。中国正大力推行“三权分置”政策，土地经营权持续流转，部分农户通过流转土地而增加经营面积，逐渐演变为家庭农场。家庭农场以自家劳动力所能经营范围为限，倾向于较高程度的自我剥削，以提高土地总产出。现阶段，中国农业土地经营规模并没有两极分化，而是呈现出中型化的家庭农场发展态势。家庭农场基于家庭成员性别、年龄、体能、技能等方面的差异所形成的劳动分工，能够充分发挥每个成员的自身优势，满足农业生产周期中不同时段、不同环节上的劳动需求差异。农业生产受制于温度、湿度、光照等细微生态环境变化，劳动者必须具有极强的责任心；农业技术多为中性技术，专业分工和规模经营带来的效益递增并不显著[24]。市场经济通过“优胜劣汰”“用脚投票”等方式促进农民分化和土地集中，原居农民转变为城市工人、农业工人、自由职业者等，“插花条田”不断向种田能手集中。相对于多数雇佣型大农场依靠政府补贴才能维持生存，家庭农场提高了劳动生产率和土地产出率，实现了土地由保障功能向盈利功能的转变，留村农民获取不低于外出务工得到的收入。一个富裕的中农阶层，对于增加内需、推动农业经济高质量发展和供给侧结构性改革具有现实意义。
4.2 适度发展雇佣型工商企业大农场
明治维新以来，日本持续推行一系列农业改革措施，试图将农业由“小农经营模式”改造为“规模经营模式”。机械化改变了农业生产边界，土地经营者的耕作能力扩展了数倍，渴望土地成片和规模经营。但日本农业经营规模并未明显扩大，每个“贩卖农户(13)”的平均耕地面积仅为2.5公顷左右，与美国、澳大利亚农户动辄几百、上千公顷相比相差甚远。在促进农地流转进而实现规模经营方面，迟迟达不到政策预期，原因在于《农地法》中存在“耕者有其田”的自耕农理念，《农地法》对农地的所有权及使用权均做了相应规定，导致促进农地流转的政策缺乏整合性。
2003年，日本政府颁布《构造改革特别区域法》,明确提出公司法人可以参与农业生产经营，并在后续政策中通过法律修订来放宽生产法人的成立条件。2005年8月，日本农林水产省发表《新食品·农业·农村基本计划》,并在同年12月向政府提交《关于促进农政改革》的研究报告，强调重新构筑农地制度，增加新型务农人员，引领“自耕农主义”向“租赁地汇集利用”转移。2008年12月，日本农林水产省公布《农地改革计划》,指出“在确保农地数量基础上，分离农地所有权与利用权，促进农地流转，消除放弃耕地现象；推进农业经营法人化，扩大农业生产规模”。2009年，《农地法》被进一步修订，对企业通过土地租赁参与农业生产行为，实行“原则自由化”。此后，日本农业法人公司不断增多，2012年达到14.6万家，法人公司经营农业土地面积占比为6.7%[4]。日本农业法人促使生计与经营分离，有利于吸引农村优秀青年就业[25]。
推进农业经营法人化，就是要建设雇佣型工商企业大农场(公司),通过与农村集体或农户签订农地流转合同，招募农业工人，从事农业生产经营活动。现阶段，中国家庭承包经营中存在“劳动过密化”的“自我剥削”现象，虽然单位面积产量较高，却是在非农就业机会不足、农业技术落后制约下的暂时现象，同时也意味着较低的劳动生产率和生活水平。雇佣型大农场地面辽阔、人员众多、资金雄厚，可进行劳动分工协作及资本密集型耕作，并在与商人谈判中处于主导地位。生化技术改变了作物的自然生长节奏，机器运用冲破了地域界线，大数据和物联网技术克服了监督和计量困难，农业再也无法逃避精细的劳动分工和专业化，开始以工业模式发展。
过多的农业人口、稀缺的非农就业机会和有限的土地资源，使得雇佣型大农场不可能成为中国农业经营的主导模式。但在土地平坦、人口稀缺、具有灌渠等设施的平原地区引入工商企业，通过技术、资本型耕作，可提高玉米、大豆、小麦等田间劳动相对简单作物的单位面积产出；在辽阔草原地带建设雇佣型大农场，进行牲畜放养、肉品加工、乳业生产，有利于获得农工商融合发展的综合收益。某些不再需要太多土地的农业，其产业界线逐渐模糊，如现代牛奶厂更像工厂车间，温室园艺栽培更像艺术产业，也多采用企业经营方式。
4.3 正确认识兼业农户的重要作用
兼业化是日本农业劳动的重点特点，明治维新后兼业农户开始出现，并随着工商业发展呈现不断增长态势。1975年日本兼业农户占全部农户的87.5%,当年农户平均收入已超工人家庭平均收入，但这种超越是通过大量兼业来实现的，并通过兼业保障了非农产业劳动力的充足供给[26]。农业生产率提高主要依靠机械化和经营规模扩大，而日本农业经营规模问题并未彻底解决，农业机械化投资带来生产成本提高，农民不得不依靠农外收入来维持生活。1980年，日本农政的重点是放松农地转用条件，帮助有离农诉求的农民离农，扩大兼业农户中以农业收入为主的农户的生产规模。据2003年日本《农业白皮书》统计，1960年农户年收入41.13万日元中，农外收入为19.21万日元，占比为46.7%;2002年农户年收入554.84万日元，农外收入为452.72万日元，占比高达81.6%。日本土地资源贫乏，农耕文明传统根深蒂固，农民不会轻易放弃土地。日本大企业实行终身雇员制，通常通过内部培养熟练工人；而多数农民知识匮乏，只能受雇于中小企业，工资保障低且有被解雇风险，故更不愿放弃土地；日本工业布局相对平衡合理，农民在乡村周边工厂兼职并不需要背井离乡生活。因此，尽管小农户受到政府政策导向压力及专业农户竞争压力，但多数并未弃农务工经商，几乎完全陷入兼业化生存状态。在如何培育自立经营农户，使农业成为“赚钱产业”“可持续发展产业”上，日本农政的失败非常明显。
当前中国多数进城农民难以获得正规、有保障的非农就业，他们摆脱了被捆缚于土地上的传统困境，却难以在现代城市立足，只能依靠兼业来维持高消费的现代生活。兼业农户的大量存在阻碍了农地规模化经营，但土地过度集中与兼并也会造成过多无所事事的剩余人口，导致农村乃至整个社会陷入不稳定状态。劳动市场的呆滞及失业风险减少了空间迁移和职业转换的激励，在劳动密集型产业用工量不断下降且农村社会保障程度较低情境下，农户兼业化将在中国长期存在[27]。应当反思过激的农业现代化声音，采取更加稳健的农业政策和制度安排，表达弱势农民的真正诉求[28],并逐步扩大兼业农户中以农业收入为主的农户的土地经营规模。
在中国，农民按人口获得农地承包经营权、按户获得宅基地使用权，有了进城发展和返乡生活的物质保障和社会归属感[29],消解了背井离乡的失落和对未来生活的恐慌[30]。中国每年2亿多农民工在城乡往返迁移，整个社会却井然有序，并没有出现发展中国家常见的贫民窟现象[31]。家庭成员间的分工、协调相对容易，普遍形成以代际分工为基础的“半工半耕”农户兼业模式，有利于农户内部成员的规模经营，提高了家庭整体劳动效率和收入水平。机械化降低了劳动强度，“老弱妇幼残”留守农村从事农业耕作，种田成为一种锻炼身体、消磨空闲和增加收入的生活方式[32];多数青壮年则拥有选择权和主体性，在市场竞争中实现理想，推动了工业化、城镇化与农业现代化的有序发展。
4.4 促进农村人口向城镇转移
如何解决农业和工业的平衡发展，进而缩小工农、城乡之间的收入差距?要提高农业劳动生产率，就要对耕地进行连片整理以推动机械化，这将析出大量农业剩余劳动力。日本政府期望通过有离农诉求的农民在非农领域找到工作，使有发展前途的农户扩大农地进而达到自立经营目的。第二次世界大战后的日本经济高速发展，农村人口不断涌向城市成为产业工人。1955—1975年，日本农业劳动力减少了近60%,平均每年向非农部门转移72.5万人[26],一定程度上扩大了农业经营规模。
中国正处于城镇化快速发展时期，土地制度改革促进了农业发展质量和农民出村进城。土地承包经营及科技替代劳动使农村剩余劳动力问题凸显。削减贫困的普适路径就是鼓励乡村人口向城市迁徙，扩大在村农民耕地面积[33]。市场经济加速了马太效应，务农报酬与社会工资差距不断扩大，并造成大量高龄专业农户和兼业农户，“过小农”依然占据农业经营主体的主导地位。传统农耕生活造成生活艰辛和精神颓废，无论是打工潮裹挟下的主动选择，还是被迫进城务工，农村剩余劳动力潮水般涌入城市，把稀缺的土地流转给拥有经营能力和经营意愿的乡邻。
阶层利益固化导致原居城市市民对进城农民产生排斥，加上自身技能匮乏，多数农民工不得不在非正规市场从事最脏、最累、最危险的工作，却依然面临被迫退回传统农村生活的困境[34]。土地依然是进城农民的生计或退路，农业土地适度规模经营难以有效推进。农民向城镇转移的速度取决于非农产业对劳动力的吸纳能力，非农就业机会越多，农民对土地的依赖性越弱，土地流转也就越顺畅。农民市民化需要知识积淀和政策支撑，产业结构转型和经济高质量发展，对从业者的知识技能要求越来越高。地方政府要强化职业技能培训，打造劳动、资本、技能、知识相互支撑的产业体系，发挥中小企业吸纳农业剩余劳动力的主导作用，减少结构性和摩擦性失业，使勤劳创造幸福成为常态。一旦进城农民成为中产阶级，将会形成邻里回馈效应，诱致更多农民流转土地、追寻“城市梦想”。
4.5 全面提升农民职业地位
2017年，日本农林水产省对农业经营进行问卷调查，认为农业有挣钱可能性的农民仅占31.3%,农业对多数年轻人而言没有任何吸引力。2018年，日本农业生产总值为56 979亿日元，仅占国民经济总量的1.04%(14)。近代以来日本务农人口、农业GDP占比、耕地面积、农产品自给率均呈下降趋势(表2),农村“空心化”、农业弃耕化、农民老龄化现象突出。农业除带来粮食及其他农产品外，还有水源涵养、自然景观、文化传承等功能；农业不仅为资本主义发展提供了原始资本积累，同时也为资本主义工业发展提供了丰富雇佣劳动力。日本政府一直希望通过各种扶持政策，如提升农民素质、集约化经营、提高生产补贴和提高农产品价格等来振兴危机中的农业。但由于城乡收入差距依然较大，农村人口持续外流，即使农业院校毕业生最终从事农业生产的也寥寥无几。
表2 近代以来日本农业四项重要指标变化
数据来源：日本農林水産省「平成29年度食料·農業·農村白書の概要」,農林水産省ホ一ムペ一ジ,2018年5月，第15页。注：“—”表示数据缺失。
当前，中国经济受中美贸易摩擦、新冠肺炎疫情等影响，加上产业结构转型、工业产能过剩、技术替代劳动等影响因素，就业弹性不断下降。积极培育高素质农民，着力解决农业老龄化、兼业化、副业化问题，维持城市吸纳能力与农民市民化之间的平衡，有利于农民增收、农业增效和农村繁荣。
农村人口外流并不是农业进步的充分条件。农民精英出走创业、留守人员墨守成规，导致传统“农民精神”消亡和村庄颓废衰败，老一辈农民带着忧伤回顾往昔的峥嵘岁月[35],提高农民职业地位有利于吸引外出精英、高校毕业生、农业科技人员等按照经济规则参与农业发展。嬗变的过程充满利益博弈和文化碰撞，伴随着迷茫、失落和超越的艰辛。由于生产资料价格及用工成本上涨，高素质农民依然难以过上与城市普通市民相媲美的生活。美国农民收入中有约50%来自政府补贴、德国农民为40%,而中国农民仅为3%[36]。如何让中国农民过上体面而有尊严的生活?西方国家已在农业领域普遍实行退休金、退业养老津贴制度，促进年迈农民把土地转让给年轻人。中国要逐步增加农业补贴力度，积极探索农民退休养老制度，实现不同职业权益上的平等。
5 结语
2019年年末中国尚有5.52亿农村人口，人地关系高度紧张，隐性失业现象严重[37]。家庭联产承包经营制弊端日益凸显，表现为生产要素成本上升、基础设施供给不足、产品供需矛盾突出、农民家庭增收乏力、资源环境约束加剧等[38]。农业土地承包主体与经营主体发生空间分离，解构了土地承包权与经营权的统一，农村“空心化”、农业兼职化、农民老龄化现象严重。老一辈农民倍感孤独和悲伤，一边哀叹青年出走、房舍遭弃，一边又希望子孙去城市从事非农职业。当前，中国正贯彻实施“三权分置”政策，即坚持农村集体土地所有权不变，土地所有权、承包权、经营权呈现并行、分离状态，以便土地经营权流转到高效农业经营主体手中，土地经营权流转和农民阶层分化加快[39]。社会主义市场经济不断推动农村社会结构、农业生产结构、农民职业结构嬗变，农村剩余劳动力持续不断地涌入城市从事非农产业。
中国是日本近邻，农业生态与资源禀赋类似，耕地稀缺而人口众多。近代以来，日本农业取得长足进步，但日本农政希望通过扩大生产规模提高农业生产效率，使自耕农完全依靠农业收入过上富足生活的目的并未实现。借鉴日本自耕农培育成功经验及失败教训，即采取努力保持乡村秩序稳定、坚持家庭经营在农业生产中的主导地位、积极培育新型农业经营主体以及提高机械化和社会化服务水平等措施，对推进中国农业土地适度规模经营具有重要意义。
作者简介： 段禄峰(1974—),男，山东枣庄人，博士，西安邮电大学经济与管理学院教授，硕士生导师，研究方向：城乡规划与区域经济管理，E-mail:duanlf999@126.com。
*魏明(1971—),女，陕西西安人，博士，西安邮电大学经济与管理学院教授，硕士生导师，研究方向：区域经济管理与评价，E-mail:weiming@xupt.edu.cn。
基金： 国家社会科学基金项目“‘三权分置’背景下农民分化与城镇化耦合发展机制研究”(18XJL005)
来源：世界农业 2021,(05),26-36+127
