我国农业生产基础薄弱，面临耕地资源紧缺、土壤质量不高，土地细碎化、抗灾能力差等问题。近些年，政府为保障粮食安全，实现旱涝保收、高产稳产，持续推进高标准农田建设。截至2021年底，我国已累计建成9.06亿亩高标准农田，巩固和提升了农业综合生产能力，为保障重要农产品有效供给提供了有力支撑。2021年，农业农村部发布了《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》（简称建设规划），为未来十年的高标准农田建设提出了总体要求和具体建设目标：到2025年建成10.75亿亩、2030年建成12亿亩高标准农田，改造提升2.8亿亩高标准农田，新增高效节水灌溉面积1.1亿亩，以此稳定保障1.2万亿斤以上粮食产能。新建设规划突出强调将绿色发展理念贯穿于高标准建设的全过程，提升农业可持续发展能力。过去的高标准农田建设取得了显著成效，但是未来建设仍面临各种挑战，任重道远。从长远来看，高标准农田建设不仅有助于保障粮食安全，而且投资回报率高、有助于绿色低碳和健康。未来应继续加大投资力度，建设高质量高标准农田，助力实现高产高效、绿色低碳和营养健康等多赢发展目标。
高标准农田建设成绩斐然
政府一直高度重视高标准农田建设，自2004年中央一号文件首次提出高标准基本农田概念以来，每年中央一号文件都会强调高标准农田建设，持续从国家层面推动高标准农田建设。2011年，《全国土地整治规划（2011-2015年）》首次提出“十二五”期间建设4亿亩高标准基本农田的目标；2016年，中央一号文件提出2020年建成8亿亩高标准农田的目标；2020年，农业农村部下达了2021年全国计划新建高标准农田1亿亩的要求。
政府财政的大力支持是高标准农田建设的重要保障。2017年以前，高标准农田由发展改革委、财政部、水利部、农业部等部门合力推进，高标准农田建设资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费和用于农业土地开发的土地出让收入，还包括农业综合开发资金、现代农业生产发展资金、农田水利设施建设补助资金等其它资金来源。机构改革后，原隶属财政部的国家农业综合开发办公室划归农业农村部，高标准农田建设开始由农业农村部主持。中央财政资金主要由财政部管理的中央财政转移支付农田建设补助资金和国家发展改革委管理的中央预算内投资两个渠道组成。2021年，中央财政安排高标准农田建设补助资金和地方政府一般债券等资金共1095.82亿元，用于支持建设1亿亩高标准农田。
高标准农田建设不仅提高了粮食综合生产能力，而且实现了节本增效，同时有效地促进了绿色低碳发展。根据农业农村部测算，高标准农田建成区亩均粮食产能增加10%~20%。地方调研显示，经过高标准农田建设后，粮食单产呈现不同程度的增幅，例如山东建成后的高标准农田粮食单产提高了15%~20%。高标准农田还可以减少投入，实现节本增效。高标准农田建成区节水达到20%~30%，节电达到30%以上，节药达到19%，节肥达到13%，平均每亩节本增效500多元。高标准农田建成区机械化水平、规模经营土地流转率和新型经营主体占比分别提高15~20个百分点、30个百分点和20多个百分点，从而节约劳动力投入。因此，高标准农田增加了农民生产经营性收入，提升了农民种粮的积极性，推动了农业生产方式转型升级。
践行绿色高质量发展目标任重道远
新建高标准农田的难度加大。我国一至三等优质耕地面积为6.32亿亩，占耕地总面积的31%。目前已经建成的高标准基本农田已占耕地面积的40%，即几乎将所有集中连片、优质耕地已经用于高标准农田建设，剩余的耕地多为中低产田，存在坡耕地、地块较小、水资源不足、耕地生产障碍因素突出等问题，建设规划2023-2030年将年均新增建设2500万亩的难度加大。
新建高标准农田规格要求更高。建设规划对高标准农田建设提出了统一规划布局、统一建设标准、统一组织实施、统一验收考核、统一上图入库等五个统一要求；增加了数字农田示范内容，重点推进物联网、大数据、移动互联网、智能控制、卫星定位等信息技术在农田建设中的应用，旨在提升高标准农田的生产精准化与智慧化水平。今年修订后的《高标准农田建设通则》进一步对建设标准进行规范，坚持全面提升农田质量为目标，致力于实现农业机械化、规模化、产业化，完善和细化了建设内容和技术规范，增加了高标准农田地力提升工程体系、高标准农田地力参考值以及粮食综合生产能力参考值，尤其增加了绿色生态原则，修订了农田防护与生态环境保护工程内容，将绿色生态理念贯穿建设全过程。
改造提升高标准农田的任务艰巨。过去一个时期，高标准农田建设在资金使用、建设内容、组织实施等方面要求不统一，从而造成一些地方高标准农田建设内容不完善、工程措施不配套，难以达到国家标准。同时，受到自然灾害破坏等因素影响，部分已建成的高标准农田不同程度存在设施损毁和老化等问题，但由于“重建设，轻管护”，缺少对管护经费的支持，影响农田使用成效，不适应农业高质量发展的要求。建设规划明确指出2023-2030年期间，年均改造提升3500万亩，并且改造后的高标准农田必须达到新的高标准农田建设要求。
建设成本高，资金需求量大。由于未来的新建高标准农田的难度加大，标准要求提高，改造提升的面积数量大等因素，都进一步推高了建设成本和增加了未来投融资的难度。建设规划提出，全国高标准农田建设亩均投资一般应逐步达到3000元左右，按照2022年到2030年增加高标准农田建设3亿亩测算，新建高标准农田资金规模需求将达到9000亿元。另外，按照2023-2030年间改造提升2.8亿亩高标准农田的要求，以1500元的标准估计，资金规模需求为4200亿元。因此，资金需求较大，除财政资金外，需要进一步拓宽投融资渠道，用于保质保量地完成高标准农田建设任务。
加大高标准农田建设投资 实现多赢发展
未来10~15年是我国推动农业绿色高质量发展和乡村振兴的关键时期，也是建设生态文明和实现健康中国的重要时期。高标准农田建设是“藏粮于地，藏粮于技”战略的重要内容，是提高耕地质量、夯实农业发展根基和实现农业现代化的重要举措。当前，应抓住扩大农业农村有效投资的有利时机，多渠道筹资建设资金，加大高标准农田建设的投资。按照建设规划，高标准高质量推进高标准农田建设，适应新时期国家多元发展目标要求。不仅要修建路网、水网、电网、林网等，而且需要配套节水灌溉设施和集成推广各种绿色新技术，实现节水、节肥、节药，成为稳产高效和生态友好的高标准农田。
按照建设规划中的预期目标效果，假设高标准农田建成区与未建成区相比，单产将提高15%，化肥利用效率提高10%。此外，通过高标准农田建设可以提高化肥利用效率，减少化肥用量，减少农业食物系统的碳排放0.3%。通过提高农产品供给能力，降低农产品价格，还可以改善居民膳食质量，尤其能够改善城乡居民营养食物摄入不足的情况。因此，长期来看，加大高标准农田建设投资，不仅有助于保障粮食安全，而且可以获得高回报，有利于健康和绿色的投资，有助于实现国家多目标发展。
来源：《农村工作通讯》2022年第17期
作者单位：张玉梅、雷鸣、樊胜根，中国农业大学经济管理学院全球食物经济与政策研究院；兰向民，中国农业科学院农业经济与发展研究所
